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全面实施预算绩效管理:现代政府治理方式的深刻变革
文章来源:《学习时报》 [作者:曹立]  发布时间:2018-10-12

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  核心阅读

  作为一种全新的现代预算管理方法和手段,预算绩效管理强调内部管理和事前绩效管理,从源头上提高财政资源配置的科学性和精准性,充分体现财政资金使用主体责任,形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。

  预算管理由加强支出规范性向重视支出有效性转变,由过去的以事后评价为主的预算绩效管理,全面转到从预算编制、执行到监督、评价的事前、事中、事后相互贯通的全过程预算绩效管理。

  9月25日,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)正式公布。《意见》围绕“全面”和“绩效”两个关键点,力争用3—5年时间基本建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。这意味着,预算管理方式更加注重结果导向、强调成本效益、建立“花钱必问效、无效必问责”激励与约束机制。全面实施预算绩效管理,必将带来政府治理方式的深刻变革,对于建设服务型政府、责任政府和效率政府,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

  现代政府治理方式的新要求:合规与绩效

  党的十九大报告明确指出,“要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”建立和完善政府预算绩效管理制度,成为新时代财政体制改革的方向。

  财政是国家治理的基础,国家治理的现代化要求财政资金管理使用的现代化。因此,一个国家的治理水平和治理能力如何,在很大程度上取决于预算管理水平。而现代预算管理的重点一是合规,二是绩效。也就是说,要在合规的基础上努力提高预算的绩效。预算绩效管理通过合规与绩效管理法,突出责任和效率、关注产出和结果,提高公共部门直接提供服务的效率,建设服务型政府、责任政府和效率政府,全面提升政府治理水平和能力。

  预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分。1970年代以来,随着信息技术的飞速发展、政府支出规模的不断扩大、政府公共支出管理透明度的不断增加,公众政府行为的合规与行政效率的要求更加强烈,以支出绩效评价为手段、以结果为导向的绩效预算在西方发达国家应运而生,随后被许多发达和发展中国家所借鉴。

  全面实施预算绩效管理是我国预算绩效管理体制改革的必然要求。预算绩效管理在我国历经十几年的探索,基本上形成了“预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果有反馈,反馈结果有应用”的预算绩效管理体系。预算绩效管理取得了明显进展,如,在中央财政层面,逐步将重点项目绩效目标、绩效评价结果随同预决算报送全国人大,并向社会公开。使公众了解财政资金使用效果如何,能够更好监督政府工作。在中央财政推动下,大部分省份积极探索预算绩效管理改革,预算绩效管理制度和组织体系初步建立,绩效管理的范围和层次不断拓展。但同时,预算绩效管理仍然存在一些突出问题,绩效管理的广度和深度不够,尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程;财政资金重支出轻绩效的思维惯性;一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费严重;对预算绩效管理的责任主体不明,导致约束不力等问题突出。

  全面预算绩效管理,就是将绩效理念和方法融入预算过程中,强调“花钱必问效、无效必问责”。即,预算管理由加强支出规范性向重视支出有效性转变,由过去的以事后评价为主的预算绩效管理,全面转到从预算编制、执行到监督、评价的事前、事中、事后相互贯通的全过程预算绩效管理。《意见》对全面实施绩效预算管理作出具体部署,明确了时间表和路线图,这是我国财政体制改革新的里程碑。

  全面预算绩效管理体制的新内涵:全方位、全过程、全覆盖

  《意见》从三个维度诠释了全面实施预算绩效管理的内涵。

  全方位:评价对象全方位。中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理,形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。即,由目前对部门项目支出和重大政策绩效评价为主,拓展到对部门整体支出绩效评价;由对地方转移支付绩效评价为主,拓展到对地方财政运行绩效评价,更好地促进部门、地方履职尽责。

  全过程:把绩效理念、绩效管理、绩效方法融入全过程。对新增重大政策和项目实施事前绩效评估,强化绩效目标管理,做好运行监控,开展绩效评价,加强评价结果应用。实现预算编制、执行、监督、绩效管理一体化。注重成本效益分析,关注支出结果和政策目标实现程度。逐步建立起第三方评价体系和评价结果运用机制,形成一套完整绩效管理闭环体系。

  全覆盖:我国目前包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算,全部纳入绩效管理范围。根据财政部的数据,四本预算2018年支出预算规模分别为21万亿元、7.8万亿元、2274亿元、6.5万亿元,合计约35.5万亿元。2017年我国GDP规模为82.7万亿,若按6.8%的增速来计算,2018年预算支出规模占GDP比重约为40%。随着经济总量的不断提升,政府支出规模也不断扩大,政府如何有效用好这笔巨额财政资金,成为预算绩效管理的重点。

  全覆盖的重点是加强一般公共预算绩效管理。在收入方面,要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。在支出方面,要重点关注预算资金配置效率、使用效益,特别是重大政策和项目实施效果,其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定,重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。对于一般公共预算等财政资金参与的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等,也鼓励各级政府积极开展绩效管理。

  建立全面预算绩效管理的新机制:激励与约束

  建立激励与约束机制对全面实施预算绩效管理改革至关重要。《意见》提出了两方面要求,一是明确绩效管理责任约束,地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制;二是强化绩效管理激励约束,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权,调动其履职尽责和干事创业的积极性。只有切实落实这两方面的要求,才能使绩效管理真正全面实施。

  一是强化绩效理念。全面实施预算绩效管理,要转变思想观念,落实以人民为中心的发展思想,强化责任和效率意识。公共财政资金是纳税人缴纳的资金,不仅要取之于民,用之于民,还要有效地用之于民。坚持尽力而为、量力而行,在预算管理各环节树立绩效意识、体现绩效要求,提高财政政策的精准性有效性,更加科学合理配置财政资源,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,加快建立现代财政制度,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。

  二是增强监督问责。作为一种全新的现代预算管理方法和手段,预算绩效管理,一方面强调内部管理,强调事前绩效管理,从源头上提高财政资源配置的科学性和精准性,充分体现财政资金使用主体责任,形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。因此,各级财政部门建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障,对绩效一般的政策和项目要督促改进,对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟待支持的领域;另一方面实施外部监督。审计监督侧重于事后检查,审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督,财政、审计等部门发现违纪违法问题线索,应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开,重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大,同步向社会主动公开。

  三是完善管理流程。推进预算绩效管理,要创新管理机制,完善预算绩效管理工作流程。围绕预算管理的主要内容和环节,完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程,制定预算绩效管理制度和实施细则。建立专家咨询机制,引导和规范第三方机构参与预算绩效管理。加快预算绩效管理信息化建设,促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

  (网络编辑:张慧婷)

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